安化政协调查组

        根据市政协的部署安排，县政协组成专题调查组，会同县农村办、水利局、气象局、国土地局、水土保持局以及各乡镇政协联络委员会，于3月至5月，对全县治水现状进行了专题调查。调查表明，我县治水取得了阶段性成果，但目前面临的困难和问题依然十分突出，治水仍然是一项长期艰巨而又十分紧迫的任务。现将调查情况综述如下：
        一、治水取得阶段性成果
        我县历届县委、县政府高度重视水利建设，长期以来带领全县人民大力兴修水利。改革开放前，以兴建水库、解决旱灾为主，改革开放以来，以水电开发和防汛为主。通过50多年的努力，我县治水取得了阶段性成果。
        （一）水利工程规模较大。为解决山区农田灌溉和饮水困难问题，我县开展了50多年的水利建设。一是兴建蓄水工程。至2007年，已建中小型水库136座，其中中型水库2座，小一型水库25座，小二型水库109座，设计蓄水11544万立方米，可灌田8733公顷。兴建、整修山塘16035口，可蓄水2073万立方米，可灌田4857公顷。二是兴建引水、提水工程。据统计，全县建有河坝2.1万处，可引水灌田3000公顷。电力机埠391处，水轮泵167处，205台，可提水灌田4800公顷。三是兴建人畜饮水工程。据统计，全县建有乡级集镇供水厂50个，设计供水26万人；农村村、组或联户建人畜饮水工程600处，可供360个村的64200人和46000头牲畜饮水。
        （二）水电开发利用较好。县境除在资水干流建有柘溪电站、东坪电站、株溪口电站外，还兴建小水电站248处，机组327台，23326千瓦，年平均发电6340万度，较好地促进了经济社会发展。
        （三）水土保持初见成效。我县从1983年着手治理水土流失，先后在沂溪上游、涟水上游、洢水上游开展小流域治理工程建设，初步治理水土流失面积6749公顷。全县实施退耕还林、建设生态公益林、封山育林等项目，水保林达48840公顷，坡土改梯土5620公顷，初步治理水土流失面积 105620公顷。
        （四）防汛救灾扎实有效。我县从上世纪50年代起就成立县防汛抗旱指挥部。80年代起，各乡镇和中型水库也相应建立了防汛抗旱指挥机构。各级防汛抗旱实行首长负责制，县级领导实行了分片包干责任制，县直单位对病险水库实行责任联系制度，对76座病险水库实行了开槽设闸。在重点区域建成了山洪预警系统，加强了灾害天气预报预警工作。汛期前有检查、有预案，汛期中有重点驻防、科学调度，力争最大限度地把灾害降低到最低程度。对灾后修复水毁工程十分重视，从1988-2007年，共修复水毁河堤、公路、农田等42268处，重建、修复民房3156栋，将灾害损失降到了最低程度。
        二、治水面临的主要困难和问题
        （一）自然地理条件独特
        我县位于雪峰山北麓，资江中游。地势陡峭，峰峦对峙，地貌复杂。地表水系比较发达，溪河纵横交错，坡降较大，汇流较快，洪水冲击较大，成灾迅速，防不胜防。境内河流主要属资水水系，流域面积达4851平方公里。资水干流流经县境中部。据记载，县城东坪河段洪峰流量曾达14500立方米／秒。县境内长度5公里以上、集雨面积10平方公里以上的资水支流有170条，其中一级支流有45条。
       我县属亚热带季风气候区。入夏后，受太平洋副热带高压气候的影响较大，南北高山对峙，西宽东窄，形成狭管效应，幅合抬升，暴雨频繁，是全省有名的暴雨中心。近10年年平均降水量为1706.1毫米，并且每年4-7月降水占年降水量的60%左右，容易成灾，洪灾的机率达到了二年一遇。继之秋冬无雨或少雨，即成旱灾，是全省的干旱走廊之一。
        我县山地面积达4650.25平方公里，占总面积的81.94%，仅有2.82%的平地散布于纵横交错的溪谷之间，人们把它作为居住地、耕地和道路用地，人平耕地不足0.6亩。一旦溪河暴涨，容易受灾，直接造成农民因灾返贫。据调查，全县人均纯收入在1000元以下的贫困和绝对贫困人口尚有30.4万人，其中有6.8万人常年缺粮。
        （二）抵御灾害能力脆弱
        1、水利工程基础薄弱，总体防灾能力不强。
病险水库、山塘多，失事机率大。我县水库绝大部分修建于上个世纪五至七十年代，土法上马，配套不全，经多年运行之后，严重老化，险象环生。近几年来，我县虽采取了水库处险加固的措施，但仍不能正常蓄水，发挥防洪抗旱功能，甚至部分水库必须空库度汛。相当一部分水利设施在某种程度上变成了水患水害。据县水利部门统计，全县有中小型水库136座，其中病险水库92座，占67.6%。有山塘16035口，其中带病山塘5619口，占35%。
        据23个乡镇的调查统计，共有中小型水库136座，其中病险水库104座，占76.4%。病险水库中坝体单薄的44座，占42.3%；渗漏的83座，占79.8%；坝裂的8座，占7.7%；地质影响的8座，占7.7%；涵卧管堵塞的33座，占32%。
        渠道基础差，灌溉效益低。据调查统计，136座水库设计灌渠配套1366千米，实际建设1173千米，其中毛渠750千米，占64%。现有正常使用的渠道696千米，为实建的59%。且大多有不同程度的沉陷、垮塌、漏水，水利用系数只有0.4左右，水资源浪费突出，险情较为严重。如廖家坪水库灌区干渠56处泄洪闸有80%的形成摆设；今年冰灾后发现渠道险情142处，渡槽、倒虹管裂3处，而干渠水流量达10.52立方米/秒，一旦成灾，损失严重。机电设备老化，抗旱效能衰减。多数提水泵站建在水源缺乏的高山偏远山区，运行和维护成本高，年久老化失修，设备完好率不足50%，抗旱能力大幅下降。
        2、人为因素长期影响，自然抗灾能力减弱。
        人为占用河道，削弱了涵水、蓄水、缓水和行洪能力。据16个乡镇对84条河道的调查，占用河道建房222栋；公共基建占用河道52处，17516平方米；堆弃物占用河道316处，14401平方米。尤其是修筑河堤，改直河道，占河开田，溪河断面缩窄，水流加速，冲刷加剧，有的地方见水必灾。
        基础设施建设负面影响凸显。柘溪电站修建50年来，库区潺溪、探溪、瀼溪等资江一级支流受回水的影响，溪口近2公里长的河道普遍抬高2米多，受灾范围扩大，灾损增大，如马路镇镇区曾数次被洪水浸淹，古楼三青村面临搬迁困惑。同时，16个乡镇反映，大规模修建公路过程中，一方面沿河筑路，占用历史警界水位区河道；另一方面，开挖的大量泥土砂石直入河道，导致河道淤堵，行洪不畅。
        开发性生产影响水系生态。由于我县属缺粮区，经历了上世纪50年代大开荒；70年代以粮为纲又开荒，造成水土流失严重。据县志记载，50年代初，全县水土流失面积为379.9平方公里，占总面积7.7%。到1982年，水土流失面积达2041.9平方公里，占总面积的41.25%，为50年代初的5.37倍。目前，我县水土流失面积仍有1397.3平方公里，占总面积的28%。由于水土流失严重，河道出现淤堵，一遇洪水，河道水位迅速升高；一遇干旱，河道见不到水，灾情相对严重。
        （三）自然灾害频繁发生
        据统计，仅1988年至2007年，发生死人3人以上的重大洪灾11次，平均1.8年1次，共死亡人口129人；发生旱灾13次，大面积农作物失收、减产。据16个乡镇的调查，近10年共发生洪、旱灾34乡次，造成1173个村次，20.45万户次，84.23万人次受灾，冲毁河堤8724处，毁公路5163处，毁房3655栋，22576间，塌方38.27万方立米，13709公顷农作物失收、减收，直接经济损失达16.7亿元。近几年来，因灾返贫人口比率高达3%。
        （四）饮水安全面临挑战
        饮水仍然十分困难。目前，全县有38.48万人饮水困难，其中每人每天只获得40升水以下的有5.5万人，取水点远于800米，垂直高差大于80米的有8.3万人，还有清塘久泽、十里等村在干旱时用汽车拖水饮用；调查已建217处人畜饮水工程中，发现水源不足的有37处，占17%，这些地方也经常出现饮水困难。
        资江水污染源较多。资江中上游工业尤其是冶炼、化工、煤炭、建材等工业发展较快，COD、砷、铅、锑、铬等重金属污染物增加，有的甚至直排；大量城镇生活污水未经处理直排；数千船舶没有废水废物处理装置；所施农药、化肥利用率仅40%，其余随水流失；最基本的防治污染和其他公害的设施及其他环保设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度执行不能到位。
        水的质量明显下降。据16个乡镇对84条资江二级以上支流的调查，原来水质好的有75条，一般的9条，现在水质差的达26条，占31%。据6个乡镇8处农村饮水点取水检验结果，62%的水感观不符合卫生要求；100%的水含砷、铁、锰、镉，其中固体性溶解度大于2g/L的占37.5%；细菌学指标均不符合国家标准。
        （五）水利体制改革滞后
        投入机制不健全。近10年来，国家水利投入重点转入大江大湖的治理之后，贫困山区、灾害多发区水利投入严重不足，而农民自主投入水利的机制难于建立，防御自然灾害的工程措施十分乏力。地方政府极其有限的资金，只得维持于紧急防汛救灾。
        水管体制改革滞后。廖家坪、红岩两座中型水库管理体制没有按上级要求进行改革，不仅自身运行困难，而且还要履行大量公益职能。全县23个乡镇水管站，205人，仅11人纳入全额财政预算管理，公共水管工作的职能同时弱化。
        三、治水方略的思考与建议
        （一）认真分析和把握目前形势，提高对防汛工作极端重要性的认识。随着人口的增长和经济的发展，我县对水的依赖性越来越强，受水害的威胁也越来越大，治水成为了我县一项长期的、艰巨而又紧迫的任务。目前，我县所面临的水形势十分严峻。一是今年可能遇上大范围暴雨袭击。据气象部门预测，今年华北至华南夏季降雨偏多。我县处于南北气流交汇带，可能发生大范围、高强度、长时间的暴雨。同时，据有关专家分析，今年可能遇上10年一遇的大灾。我县自1998年遭受暴雨洪灾后，至今正好10年；我县1954年遭受连续28天的冰灾后，又遭到大范围洪灾。今年初我们遭遇了冰灾，不一定不遇洪灾。二是山塘水库、河道、渠道险情依然严重。三是地质灾害隐患点多。县境内有235处地质灾害隐患点，其中省市指定列入重点防范的有47处。四是柘溪水库防洪调度面临新情况。除了要考虑过去防洪时统筹兼顾的多种因素之外，今年面临株溪口、东坪两个电站边建边投产，不仅电站本身要经受检验，而且周边环境、上下游都要经受考验。五是各种影响水系生态环境的行为一时难以有效遏制。因此，我们建议各级各部门要保持清醒头脑，及时分析和把握不同地区、不同塘库、不同河流的水形势，增强对防汛工作现实紧迫性和极端重要性的认识，扎实准备，认真应战，确保无误。
        各级各部门应高度重视山塘水库、渠道处除险工作，落实防汛责任制。在主汛期到来之前，防汛指挥部领导、水利技术人员应对山塘水库进行一次全面检查、鉴定、制定处险措施，落实应急处险抢险预案，确保安全度汛。应高度关注灾害天气预报和山洪预测预警，制定防大汛、抗大灾的预案。要主动防范灾害，特别是对地质灾害、山洪灾害高发区和病险山塘水库，要加强巡查监测，严格执行汛期值班制度，落实好人员疏散、转移措施，做到防患于未然。
        要科学指挥调蓄洪，确保防汛抗旱两不误。要正确处理好正常蓄水与防汛泄洪的关系，切忌行政领导强制对所有山塘水库一律实行空库度汛，“搞一刀切”，人为造成旱灾。汛期泄洪与否，应当从实际出发，查清山塘水库病险情，具体界定山塘水库能不能蓄水、能蓄多少水，并按照分级管理原则，分别由防汛会商例会议定。防汛例会应当把政策政令、科学预报预测和当地实际结合起来，做到切实管用。
        （二）科学编制治水规划，增强治水的客观性和科学性。我县要打好下阶段治水攻坚战，必须全面分析和总结50年来治水的利弊与得失，进一步深化对水的科学认识，密切联系我县治水工作的客观实际，切实加强治水工作领导。我们建议，在治水工作思路上应实现四个转变，即从主观改造自然向主客观结合、尊重自然规律转变；从单纯限制蓄水、空库度汛向固坝处险、疏浚河道相结合转变；从重视防汛救灾向全面预防、整体提升抗灾能力转变；从单纯工程治水向科学治水、工程治水、依法治水、和谐治水等综合治理转变。
        要实现四个转变，科学规划、从长计议十分关键。我们建议科学编制全县中长期治水规划，并按规划进行系统治理和综合治理，以增强治水的客观性、科学性和安全性。具体应分山塘水库处险加固、河道疏浚治理、人畜饮水、水土保持、水污染防治、重点基建工程遗留问题处理、重点灾区灾害防治等七个系列进行规划，并从基层治水规划做起，从单个项目规划做起，从二级支流治理规划做起，到县分系列集中汇总。规划应开展较大范围的论证修订，报上级主管部门审批备案。应当注意保持规划实施的连续性，把规划的连续性与规划的科学修订有机结合起来，造福于人民。
        （三）加大水利投入力度，提升工程治水的保障能力。
        根据我县自然条件差、水利工程险情多、灾多、农民因灾返贫的多、贫困人口基数大的特点，水利工程建设成了治水的重要举措。根据16个乡镇的调查，目前有80座病险水库急需处险加固，有126处460千米渠道需要改造配套，有7.56万户31万人需要建235处人畜饮水工程，有42处131千米河道要求疏浚，有5个雨量站需要建设，共需资金2亿元以上。可见，工程治水光靠国家一般性支持和农村自发性“一事一议”的投入，很难从根本上解决问题。我们认为，应该把解除病险水库险情、保障农田灌溉、实现饮水安全、防御山洪灾害、治理河道、科学设置防洪等项目放到十分突出的位置。事实上，上级每年在农业综合开发项目、土地整理项目、扶贫项目、移民扶持项目中，为我县安排了一部分水利项目建设资金，但都是小项目、小资金，不可能治本。比如1980年竣工投入使用的廖家坪水库68.36千米干渠中，近30年来上级安排项目资金仅仅配套建设了6千米。建议国家、省政府对贫困山区、灾害多发区治水引起高度重视，并将其列为重点水利工程、重点扶贫工程和重大防灾减灾项目，安排专项规模资金，用于较大治水项目建设，方可治本。不然，我县治水仍将在一个较长时期内处于困惑之中。
        同时，地方政府及各部门应加大向上汇报、争取项目投入的力度。地方政府及有关部门应捆绑相关项目资金，用于急需加固处险的重大工程项目，做到实施一处，保障一处，真正实现长久性根治。应按照分级负责的原则，地方政府应有计划地加大对水利的投入，并引导和鼓励农民建立健全自我投入机制，不断增加水利工程建设和防灾减灾的投入，逐步完善和键全水利工程建设投入机制，提升工程治水的保障能力。
        （四）加大综合治理力度，增强依法治水、依法保护环境的实效。治水是一项长期艰巨、综合性强的系统工程，需要多学科、多部门协同努力，需要综合治理，方可逐步奏效。为此，我们建议：
        突出加强水系生态环境建设。贯彻落实县委提出的“坚持生态立县方针，突出生态环境建设，促进可持续发展”。林业部门应坚定实行以生态建设为主的林业发展战略，认真抓好水土流失区域、库区、主要溪流两岸、灾害高发区的生态林建设，进一步扩大退耕还林和生态公益林的面积，进一步加大森林保护和发展力度，明确重点保护区的禁伐年限，并加以管理。林业部门、水土保持部门与各乡镇应加强工作配合，加大水土保持的工作力度。对重点治理区、防治监督区、预防保护区，应坚持实行防与治相结合、工程措施与生物措施相结合，以期达到“小水不出土、中水不下坡、大水库中蓄、猛水沟中流”的目的。国土部门应加强耕地质量建设，做好地质灾害的防治工作。
        切实加大水政执法力度。水利部门应切实加大水利法规的宣传力度，各级各部门应带头贯彻执行水利法规，共同配合做好河道保护与清障工作。要完成河道划界工作，标识防洪警界线，确认河道管理范围和用地权属。在河道管理范围内兴建工程，必须依法报请主管机关审查同意，任何部门单位不得越权审批占用河道、河床的用地。采挖沙石、取土、淘金，须经主管机关批准。河道内的阻水障碍物和工程设施，必须依法清除或改建。开发建设项目应作好水土保持方案编报审批工作。经许可在河道两侧山体和水库周围开矿采石，修筑公路、铁路等，必须采取水土保持措施。要进一步完善河道、水土保持监督执法体系。应尽快建立水利公安派出所，专事涉水案件查办、处罚、执行，在全县有步骤地开展水利行政执法的专项整治，逐步扭转水行政执法难的局面。
        强化工矿区、库（站）区、城镇区环境保护。各级政府要进一步增强环境保护意识，均衡经济发展与环境保护之间的利益关系。对外招商引资，应注重选择那些具有环保意识和社会责任意识、具备长远可持续发展潜力的战略投资者，尽力引进低耗高效、清洁环保、有利于资源保护与合理利用的投资项目。应重点抓好县内水电开发区域、矿产的开采与加工区域、化工生产区域、城镇区域的环境保护和治理。要按照环保法规要求，建立水电、矿产、化工企业的环境恢复治理责任制，加大矿产资源占用费、环境污染治理费征收力度，要在法规规定范围内基本做到足额征收，集中用于我县环境保护和环境污染的治理，切实保护水资源。
        努力改善农村水环境。农业应突出减少农药、化肥用量。农村应重点搞好畜禽养殖场(户)和乡镇集市的环境卫生整治，积极推进农村沼气建设，大力开展清理垃圾和改水、改厕、改栏活动。鼓励农民积极绿化美化环境，倡导文明卫生生活习惯，不断改善农村人居和水环境。
        （五）加大体制改革力度，提升水利部门的履职能力。基层水管单位由于受体制不顺、机制不活、经费短缺等多方因素的影响，已陷入难以为继的困境，与所担负的水利建设、工程维护管理和防汛抗灾等繁重而艰巨的公益性工作职责极不相适应。我们建议，各级党委、政府和水利行政主管部门应引起高度重视，下大力气搞好基层水管单位体制改革。应按照国办发[2002]45号文件和省政府[2004]8号文件的规定，搞好水管体制改革工作。就廖家坪、红岩两座中型水库而言，应实行管养分离，职工严格按公益性和经营性职能区分，将公益性人员编制纳入财政预算。就乡镇水管站而言，应在乡镇配套改革方案的基础上，将原差额预算管理的人员列入全额预算，即乡镇水管站人员总编制中，应按不低于50%的人员编制纳入全额预算管理，支持履行公益职能。同时，各乡镇应大胆探索，积极创建民间水利管理协会，充分调动社会各方面积极性和实力，为水利工程建设、管理、防汛、抗旱工作发挥重要作用。





                                                                                                                            2008年5月16日