探索“三权分置”,破解土地瓶颈,为推进安化乡村振兴战略实施提供基础保障
作者:     发布时间:2018-11-16     信息来源: 人资环委     浏览数:

政协安化县委员会

(2018年11月)

大力实施乡村振兴,并提高到战略高度,是党中央着眼于推进“四化同步”、城乡一体化发展和全面建成小康社会作出的重大战略决策,为新时代农业农村改革发展明确了重点、指明了方向。根据《安化县政协常委会2018年工作要点》和《安化县政协2018年专题协商计划》安排,今年4至9月,县政协就安化乡村振兴基础工作组织课题组,深入部分乡镇进行了专题调研,并赴贵州省湄潭县、四川省成都市温江区等地进行了学习考察。课题组认为,有效实施乡村振兴战略的关键在于积极探索“三权分置”,破解土地资源瓶颈,推动土地集约利用,切实筑牢乡村振兴“基石”。

一、制约乡村振兴的土地瓶颈

(一)制度瓶颈

1.村集体组织对土地所有权行使缺位。目前我国实行的是城乡二元的土地公有制结构,城市土地为国家所有,农村土地为农民集体所有。《土地管理法》第八条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”《物权法》规定:“所有权人对自己的不动产或动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”而现实中的集体土地所有权存在着性质模糊、主体虚位、权能不全、与国家所有权关系不清的缺陷,现行法律对于农民集体如何行使其所有权人的权利没有明确界定,集体土地所有权权能也不完整,农民集体不能对其土地充分行使处分权,从而影响到收益权的进一步实现,导致了土地使用权人、承包经营权人对土地的无偿、无限期使用。随着大量劳动力的外出,耕地抛荒、土地利用短期化、宅基地及房屋的闲置等粗放利用土地现象越来越严重。

2.承包责任制阻碍新时期生产力发展。一是农村劳动力外出,大量耕地抛荒。我国实行家庭联产承包责任制以来,随着改革开放和市场经济的推行,农民从单一的农业和土地上解放出来,但由于农业生产比较效益低,抗自然灾害风险能力弱,造成大量农民都选择脱离农业进城打工,以致于耕地大量抛荒。主要有两大特征:一是贫困的山区耕地抛荒多于较富的乡镇中心地;二是以粮食生产为主的乡镇耕地抛荒多于以经济作物生产为主的乡镇。据江南镇反映,目前耕地抛荒的现象主要表现为水田变旱地达85%以上,旱地变荒山达80%以上,基本农田变山林、茶园达70%,30%的田土直接变成了荒地,有的村耕地种植率只有10%左右。二是耕地资源细碎化,不利于规模化经营。家庭联产承包责任制造成了土地特别是耕地资源的细碎化,一家一户分散经营的传统生产方式受到资金、人力、物力的制约,难以进行规模化集约化经营,不利于农地的有效利用和流转,也不利于农业生产的风险分摊和规避。农村劳动力的转移多以“离乡不离土”的半分离方式进行,进城务工农民自己无心种地,也不愿意将承包的耕地流转或交回以促进农业的规模化经营。三是经营行为短期化,耕地质量下降。一方面,农民对土地长期投资不够,导致生产条件恶化。另一方面,对土地活劳动投入减少,导致耕地质量下降。最直接的表现是化肥投入量增加而有机肥使用量减少。同时,大批年轻和素质相对较高的农业劳动力纷纷转向农外就业,导致从业劳动者素质降低,一些先进科技手段难以大面积推广应用。

3.流转机制不畅导致土地价值未能显化。《土地管理法》第62条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。第63条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等都有规定,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。由于宅基地使用权及其房屋所有权流转机制的严重缺失,使农民宅基地用益物权无法得到有效、完整的实现。宅基地财产价值未能显化,大量土地资产处于“沉睡”状态。而《农村土地承包经营权流转管理办法》规定,农村土地承包经营权可以流转,但受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地,禁止改变流转土地的农业用途,受让方应当具有农业经营能力。可见,对于集体土地承包经营权的流转,法律上没有限制性规定,但有比较严格的程序规定,并且要求不得用于非农用途。这样,一方面造成宅基地及房屋闲置严重。目前,农民离开村庄、人员减少,宅基地却没有任何变动,人减地不减、人走地不动,形成相当数量的闲置宅基地,土地利用效率低,“空心村”问题十分突出。同时,部分农民另辟宅基地建设新房,旧房却依然保留,“一户多宅”、“建新不拆旧”、“谁强势谁多占”等现象普遍存在。与此同时,部分村庄土地缺少规划,管理粗放,导致土地的大量浪费和闲置。据县国土资源局提供的数据,我县农村居民点闲置用地面积达4146亩左右,低效用地达1500亩以上。另一方面造成隐形交易十分活跃。在我县一些乡镇城乡结合部,随着农村土地不断增值,形成了庞大的、自发的、随意的、普遍的农村宅基地及房屋买卖、交易、转让、出租、抵押等隐形非法交易,政府无法对其进行有效管理,导致集体土地市场无序、混乱。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易权利,但事实上,农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势,隐形交易十分活跃。

(二)规划瓶颈

1.规划编制不科学不系统。一是编制覆盖率不高。到2017年底,我县391个村只有48个完成村庄规划(其中6个传统村落保护发展规划),仅占12%,2018年预计完成162个,2019年预计完成181个。我县现行土地利用总体规划编制只覆盖到乡镇,村级土地利用规划编制刚刚启动,还在马路镇云台山村试点;村庄产业规划更是普遍滞后。二是没有打破行政壁垒。我县的村庄规划都是按照村级行政区划制定的,对于位置相邻、资源相同、产业相近的村规划也大同小异,体现不出村庄特色和发展优势,绝大部分村庄规划在布局产业时都是以茶产业和旅游产业为主,反而容易出现“较劲”和“跟跑”的不利现象,且基本停留在概念上、策划上,没有实际运作和政策支持。

2.规划可操作性不强。一是没有体现地域特色。在规划编制过程中,规划设计单位简单套用城市规划设计理念,按照业主指令要求完成规划编制,没有进行深入细致的调查研究,没有弄清村庄发展的自然、社会、历史、文化背景以及经济发展的状况和建设现状,不能体现当地特色。二是公众认可度低。村庄规划的编制主体是乡镇,而实施主体往往是村、社区,作为实施主体更多的是处于被动接受的地位。在规划编制过程中对村民意愿等的调查不重视,流于形式走过场,导致规划无法得到村民的认可,实施过程难度加大。三是规划表达缺乏动态。设计单位往往试图采用简单的空间布局来描述村庄建设远景和实施手段,更多体现的是现状和远景建设成果两个静态比较,缺乏实施计划性的研究,缺乏实施过程各节点的动态描述,对规划的实施过程缺乏有效引导,规划实施进程表达缺乏可读性,导致实施主体憧憬美好未来又无从着手。

3.三大规划融合度不高。从已编制完成的村庄规划反映的情况来看,大多村庄规划的很大篇幅集中在农房美化、治污改厕、垃圾处理、村庄绿化等方面,对于村级产业发展布局、产业定位、产业如何落地等内容较少,导致村级企业布局随意,功能分区不合理,区域整体效益低。同时村庄规划与土地利用规划的衔接,除县城外,其他乡镇两项规划融合度不高、衔接不紧密,导致发展产业、引进项目、基础建设无法落地,严重制约农村经济的正常发展。

(三)基础瓶颈

1. 国土资源基础数据不准确。从2007年开始,国家启动第二次土地调查,由于调查标准、调查底图、技术方法的制约,县级层面执行技术标准不严格,没有严格履行甲方义务,在技术把关上流于形式,比如在调查水田地类时,没有充分利用政策为安化社会经济发展、耕地后备资源开发留有发展空间,而龙山县在近两年开发水田达6000余亩。再加上技术单位责任心不强、工作不扎实、踏界不到位使得数据准确度大打折扣,导致大量数据库与实地现状不一致,大量的林地、建设用地变成了水田,安化耕地资源从“一调”的59万亩上升到“二调”的71万亩,在日常管理、土地报批、农村建房、开发整理、规划编制等工作中造成了大量的技术梗阻。

2.土地确权颁证工作进展缓慢。我县于2016年8月启动了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。从实际情况看,由于工作量大、技术公司力量严重不足、镇村不够重视、相关部门配合不力、农民大量外出等原因,我县农村土地确权登记颁证工作进展缓慢,收集户籍信息、签订合同仍有大量的工作要做。

3. 新型农业经营主体培育不够。一是产业化程度低。农业龙头企业、农民合作社等各类新型农业经营主体纵向、横向之间的整合不够紧密,农业生产的上下游产业链没有较好地链接,产销一条龙的农业产业化经营机制尚不成熟。二是社会化程度差。各类新型农业经营主体专业分工不细,服务仍然在组织内部,植保服务、农机服务等农业社会化服务组织不健全,制约了全县农业专业化、规模化、标准化、集约化经营。三是组织化程度弱。各类新型农业经营主体缺乏有效的组织,龙头企业、合作社、种养大户单兵作业,各自为战,合作意识差,没能较好地组织起来形成合力,抵御市场风险的能力弱。

(四)管理瓶颈

1. 专业人才缺乏。一是缺乏技术人才。土地管理与规划编制的业务性都很强,相关职能部门和乡镇站所的工作人员由于文化水平不高,业务学习不多,普遍缺乏这些方面的专业技术知识,即便是业务骨干也对专业技术不精不深,不能精准有效地指导工作、解决问题。虽然我县通过“5133”人才引进工程招聘了一些专业技术人才,但由于实践经验不足、待遇不高等原因,引进的人才不是从事非专业岗位就是考到外地,专业人才仍然面临“动态”缺乏。二是缺乏管理人才。农业管理人才、营销人才缺乏,懂管理、会经营的新型职业农民培育困难,缺少良好的新型职业农民的培育机制,特别是严重缺乏领军型人才。

2. 审批程序繁琐。一个项目的落地,土地审批、审核、审查是关键,特别是实体经济在项目审批时遇到的门槛,让人分不清审批程序是严谨还是繁琐。在办理相关手续过程中,土地审批与立项审批、规划审批、环保审批等互为前置条件,必须出具相关部门的书面意见才能作数。项目用地选址如果不符合土地利用规划,还得申请调规;项目用地是农用地的,还得办理征用、转用手续;用地配置前的征地拆迁、“三通一平”等前期工作更是遥遥无期,再加上土地配置工作完成,一个项目从立项、选址到落地,一年时间把手续办理完成已经算快的了。

3. 执法手段弱化。当前,对于各种违法用地的现象,各级政府在制止土地违法行为中的积极性没有得到应有发挥,问责制没有落到实处。对照目前艰巨的土地执法监察任务,现有的土地执法管理机构与队伍远不能适应,力量明显不足,素质参差不齐。同时,对于违法用地行为的执法监察力度不够大,特别是对于占田建房的违法行为依法打击不够坚决,工作方法简单落后,不能适应新形势下国土资源执法监察工作的需要。

二、破解土地瓶颈的主要任务

(一)按照“多规合一”原则编制村规划

1.统筹推进村规划编制工作。近日,省国土资源厅对村规划编制工作已有明确提示,将在近期与省住房和城乡建设厅联合下发《关于共同加快推进村规划编制的通知》,要求将村土地利用规划和村庄建设规划“两规合一”,对已经单独编制村庄建设规划或村土地利用规划的,要按照“多规合一”原则,提升完善村规划;正在编制或尚未编制村庄建设规划或土地利用规划的,调整为编制村规划。县人民政府应根据实际情况,明确一个部门负责村规划成果审查组织工作,规划成果经县级国土资源主管部门、城乡规划管理部门联合审查通过后,由县级人民政府审批。提示要求,根据上述工作调整和年初工作部署安排,国土资源局要向县政府报告,并加强与住建局衔接,按照“多规合一”思路,有序推进村规划编制工作,确保如期完成年度工作任务。

2.因地制宜编制村级区域规划。对于资源禀赋、产业发展、经济条件、风土人情等比较接近,地域位置相邻的两个或多个村庄,在编制村规划时,要打破行政区域概念,将民生规划、生态保护规划、土地利用规划、村庄建设规划、产业发展规划等进行“多村多规合一”,真正实现“一个规划,一张蓝图,一干到底”, 统筹引导规划区域内土地利用、村庄建设、环境保护、产业发展等各方面工作。这样,既可节约集约利用土地资源,又可避免产业发展、项目建设等方面的恶性竞争,还可以大大减少村庄基础设施建设投入。

3.依托产业和项目搞好规划布局。就安化而言,可以结合山区特点和村庄地域实际,依托区位交通、生态环境、产业发展、乡村文化等优势,从盘活乡村资源和促进民生入手,破解城乡发展瓶颈,推进城镇公共服务向农村覆盖,城镇基础设施向农村延伸,城市现代文明向农村辐射,通过对乡村环境、乡村文化等“乡愁”予以保留,大力发展农村综合产业,形成“茶、药、竹产业为核心,生态产业为基础,文化产业为灵魂,康养产业为配套,旅游产业为抓手”的产业格局。根据项目建设和产业发展需要,编制生态保护、土地利用、村庄建设等规划,在耕地数量不减少、质量不降低的前提下,搞好产业布局,确保村级规划高度融合,整体协调发展。

(二)大力推进村庄集中居住点建设

1.探索新型农村社区集中居住模式。农村相对集中居住村庄建设是落实乡村振兴战略的必然要求,也是广大农村群众向往美好生活的迫切需求。针对目前我县农村居住特点及阻碍因素,要按照“科学规划、合理布局,积极引导、分类实施,立足实际、协调推进”三项原则,结合我县黑茶特色小镇建设、项目工程建设、移民安置、易地扶贫搬迁等工作,协调推进“小城镇发展推动模式、项目工程建设驱动模式、移民安置迁建模式、 自然居民集中点改造升级模式”等四种农民集中居住区建设模式。集中居住点建设要突出农村特点,善于学习先进地区的经验,高度重视基础设施先行和公共服务配套;完善中心镇和特色小镇的功能配套;打造交通便利、配套齐全、环境优良的宜居村落。应以改善农民生产生活条件为重点,选村试点,以点带面,分年度逐步实施。

2.着力改善农村人居环境。改善农村人居环境,建设美丽宜居乡村,是实施乡村振兴战略的一项重要任务,事关全面建成小康社会。《安化县农村双改三年行动实施方案(2018-2020年)》已对全县推进农村房屋改造和农村人居环境改善作了系统安排,要将“十大工程”实施与村庄集中居住点建设有机结合,统筹兼顾农村与城镇、人文特色与产业发展、公共事业与土地利用的关系,分别不同类型,优化功能布局,立足农民最关心、最直接、最急迫解决的热点和难点,抓住农民参与和政府帮扶的结合点,既注重解决当前村庄整治重点问题,又充分考虑后续村庄管理需要,突出梅山文化特色,留住乡愁记忆,推进可持续发展。

3.鼓励城镇居民与农村居民合作建房。根据省国土资源厅最近下发的《关于全力服务促进乡村振兴的若干意见》,在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下,鼓励探索以宅基地使用权及农房财产权入股发展农宅合作社,允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房,或下乡租用农村闲置房用于返乡养老或开展经营性活动,引导城镇居民以多种形式参与乡村振兴,打通城镇居民下乡通道。但严禁违法违规买卖农村宅基地,严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

(三)充分发挥经营主体示范引领作用

1. 加快培育新型经营主体。新型农业经营主体是实施“三权分置”、放活经营权、发展农业适度规模经营的主要力量。要扭住特色产业不动摇,把集生态、经济和社会三大效益于一体的茶产业、竹产业、中药材、乡村旅游等作为主导产业,积极扶持创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织,着力完善新型农业经营主体在财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等方面政策,加快培育新型经营主体。

2. 充分发挥经营主体示范引领作用。要引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合,鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作,依法组建行业组织或联盟。总结推广一批产业发展、利益联结等方面的产业发展优秀范例,切实发挥典型引路、示范带动作用,发展集体产业、壮大集体经济。

三、破解土地瓶颈的对策与建议

(一)推进农村土地“三权分置”,建立健全土地有偿使用、退出、流转机制

农村集体产权制度改革就是使原本沉睡的资产,通过确权、颁证、作价、入股、流转、经营和分红等一系列环节,实现从“本本”到“本钱”、资源到资本、寸土变寸金的“华丽转身”。

1.明晰农村土地“三权”权属。对于已确权到户的农村土地,四川省成都市温江区的农村土地确权登记颁证工作经验值得我们学习。建议从三个方面开展工作:实行五个锁定,确保登记发证数据准确。充分利用1:500“二调”测绘成果工作底图,按照锁定集体土地所有权面积、集体建设用地使用权面积、农户宅基地面积、耕地总面积、农户承包地地块位置和面积的要求逐一走界,根据坐标分别计算锁定土地面积。采取八步工作法,规范登记发证程序。按照宣传动员、清理核实、制定方案、进行公示、完善合同、申请确权、登记颁证、核销旧证八个步骤有序推进,确保整个工作不走过场。落实九个回头看,提高确权颁证质量。在确权颁证的基础上,开展以“九看”为主要内容的确权颁证“回头看”活动。即:看改革宣传是否家喻户晓、看基层干部思想认识是否到位、看民主管理机制是否完善、看确权颁证程序是否规范、看规划建设区确权颁证是否破难创新、看“五证一卡”颁发是否齐全、看确权颁证是否能按时完成工作进度、看确权颁证矛盾纠纷调处是否彻底、看耕保金发放和使用是否按要求落实到人。

2.界定固化农村集体经济组织成员股份。对于未确权到户的集体资产资源,坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则,按照“收集意见、酝酿讨论、会议议决”的民主程序,兼顾原始取得、法定取得、申请取得三种方式,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,确定集体经济成员,并引导农民表决形成集体经济组织成员固化决议,为明晰农村产权权属、利益分配、打破二元户籍等工作奠定良好的基础。股份固化首先是资产固化,锁定未确权到户的集体资产资源,形成固化决议,明确量化范围;其次是成员固化,出台《集体经济组织成员身份界定办法》,锁定集体经济组织成员;再次是股权固化,颁发股权证书,固化成员对集体资产股份的收益分配权。

3.探索农村土地综合管理机制。建议出台三个方面的政策:探索出台农村土地有偿使用办法,实行土地有偿使用制度,土地使用者对土地所有者付费,使土地所有权得到经济上的实现,促使农户改变对土地经营的消极态度。同时,当土地使用者的土地使用权发生变更时,对其在使用期间因为投入资金和劳动而使土地增值的部分,转入者要给予经济补偿,以逐步健全土地流转机制,推进土地商品化进程。探索出台土地承包权有偿退出办法,建议采取四种农村宅基地退出方式。借地退出:村集体向村民借用废弃坍塌的宅基地,用于建设村庄配套设施,村民保留宅基地使用权;指标置换:村民自愿有偿退出旧宅基地,村集体重新安排宅基地指标进行安置;资产置换:采取宅基地退出置换安置房等资产,既盘活和整治了零散宅基地,又实现村民资产增值;货币补偿:对自愿退出宅基地的村民实行货币补偿,补偿范围包括土地和建筑物、构筑物。探索出台土地经营权合理流转办法,因地制宜加强农村产权交易市场建设,规范土地经营权流转交易,依托国土管理部门,结合土地评价工作建立土地产权交易所,专门从事土地的技术评价、经济评价和办理土地经营权转让、出售、交易等事宜。健全市场运行规范,提高服务水平,为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。这样把农户之间自发进行的、公开性较差的土地经营权流转公开化、合法化和规范化。

4.鼓励完善承包责任制的各种探索。县内成功的探索有奎溪镇安化县便民粮油种植专业合作社,通过采取租赁承包流转、入社流转、贫困户入社流转、整村整片土地流转等方式,累计与465户村民签订了土地租赁、入社流转合同,共计流转土地2278.5亩,大力开展规模经营,为促进农业增产、农民增收发挥了重要作用。江南镇安化县黄石茶叶种植专业合作社,根据大多数村民意愿,土地流转以付租金和土地入股两种方式相结合,茶园基地流转土地512亩,果蔬园流转土地280亩,其它项目流转土地300亩。外地成功的探索有长沙县浔龙河生态艺术小镇,规划总面积14700 亩,其土地混合运营开创了土地利用的先河,土地利用规划根据项目建设和产业发展需要调整,建设用地布局没有采用传统的成片布局方式,而是创造性地采取点状、带状、片状布局。浔龙河村从土地确权到置换流转,再到开发使用,使土地资源从固化走向流通,形成了完整清晰的价值增值链条,使土地在流转中增值,宅基地在增减挂钩中增值,集体建设用地在经营中持续增值。

(二)探索农村宅基地“三权分置”,加快集体经营性建设用地入市

贵州省湄潭县是全国第二批农村改革试验区,其在土地制度改革中的经验与做法值得借鉴。

1.明确农村集体经营性建设用地入市主体。《土地管理法》明确农村集体经营性建设用地的所有权人是农民集体,但现有法律法规并没有明确界定农民集体,农民集体本质上是一个虚拟主体。湄潭县明确规定“村股份经济合作社”行使土地所有权人职能,从而较好地解决了“谁来入市”的问题。

2.开展农村集体资产清产核资工作,确定土地权属。湄潭县在确定入市土地范围上经历了两个阶段。第一阶段严格按照试点要求,率先开展了摸底核查工作, 2015年末,确认全县集体经营性建设用地共计6357 宗、4625亩,仅占集体建设用地总量的5.8%。同时,明确了土地权属,制定了《湄潭县关于开展农村集体资产清产核资工作的意见》, 将清理的集体经营性建设用地分别登记到村、大队、小组股份经济合作社,股东持股占有,并赋予所有权人占有、处分、收益、分配的权利。自2016年开始,湄潭县在确定入市土地范围上进行了大胆探索,进入了第二个阶段,制定实施了《湄潭县农村集体经营性建设用地界定登记工作指导意见》,适当扩大了入市土地范围,在存量农村集体建设用地中,除了农村集体的工矿、仓储、商服用地外,还包括农村混合住宅(住宅兼容商业)等,通过城乡规划可调整为经营性建设用地。结合宅基地与经营性用地混用的试点调查,最终确定全县农村集体经营性建设用地约为20250亩,占农村集体建设用地比例升至25%,极大地调动了广大农民和集体参与试点的积极性。

3.界定农村集体经济组织成员资格,明确入市土地增值收益分配的个人资格。湄潭县将界定农村集体经济组织成员资格作为农村集体经营性建设用地入市改革的前提条件,制定实施了《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》,以全国第二轮农村土地延包时户内的农村人口为基础,以2016年3月31日24时为截止时间,规定此后新增的人口不在界定范围内,并给出了五种资格取得、五种资格保留、五种资格丧失的具体情形,确立了“六步三榜”工作流程。目前,全县所有行政村全部完成了集体经济组织成员确认,明确了入市土地增值收益分配的个人资格。

4.建立交易平台,加快集体经营性建设用地入市。湄潭县针对农村集体经营性建设用地入市涉及利益相关者众多、交易环节复杂等问题,积极谋划建立农村集体经营性建设用地交易平台。县财政投入资金5000万元,在县中国茶城建设10000平方米的农村产权交易中心。该平台按照政府引导、市场主导的原则,提供信息收集、发布公告、组织交易、签证签约、产权变更、收益分配、资金监管等市场交易服务。同时,湄潭县积极扶持社会评估机构进入农村集体经营性建设用地评估市场,要求拟入市交易土地应由具有相应资质的评估机构进行地价评估,并出具评估报告,作为入市交易的市场指导价,有效拓展了社会评估机构的市场空间。探索设立综合性集体建设用地,通过分割登记,在满足居住需求的基础上,经集体允许并向村集体缴纳土地收益金后,将多余部分转变为经营性建设用地进入市场交易,实现了土地财产权,促进了土地价值显化。

(三)拓宽融资渠道,促进农村产权与市场资本有机对接

1.探索“两权”抵押贷款模式。如何让“本本”变“本钱”“活权”变“活钱”?核心是激活要素资源,打通产权抵押、融资、流转、交易的通道。一是明晰经营权、住房财产权权属,确定产权稳定性和归属性。制定出台《农村土地经营权证、房屋所有权证登记管理办法》,根据业主申请办理《农村土地经营权证》、《房屋所有权证》,明晰土地经营权、房屋所有权权属。二是建立土地经营权基准地价,指导产权有偿流转。制定出台《农村土地经营权、房屋所有权价值评估办法》,分区域评估发布土地经营权、房屋所有权基准价格,作为流转双方、抵押双方进行流转交易和抵押物价值认定的指导价格。三是规范抵押程序,实现抵押融资。制定出台《农村土地经营权、房屋所有权抵押登记管理办法》,为抵押权人办理土地经营权、房屋所有权他项权证, 实现土地经营权抵押融资。结合农民住房财产权抵押贷款试点,完善抵押贷款政策和风险补偿机制,将“银村共建”模式由原来的单独抵押授信,拓展为“批量授信、逐宗放款”。

2. 建立以社会资本为主的基础工作投入机制。建议政府出台社会资本参与基础工作投入的优惠政策,鼓励社会资本进入乡村振兴的主战场,参与村庄规划编制、农村集体产权制度改革、第三次土地调查、典型示范点打造等基础工作投入,为乡村振兴奠定坚实基础。同时,建立“上级项目争一点、县乡财政投一点、帮扶单位助一点、受益群众出一点、社会各界捐一点、政策优惠省一点”的资金筹措机制,按照“渠道不变、用途不乱、捆绑使用、各记其功、形成合力”的原则,整合财政、农粮、国土、水务、交通、住建、民政等部门项目资金,形成“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个管道出水”的资金使用格局。

(四)夯实工作基础,进一步强化土地规范管理

1.积极推进第三次土地调查等基础性工作。国土资源信息的基础数据是经济建设的先行,又贯穿于长期建设发展的全过程,渗透在经济建设、社会发展的方方面面。全国第三次土地调查工作已经启动,县、乡两级政府和相关部门要抓住契机,加大投入,全面查清全县土地利用现状及权属变化情况,明确全县各类土地动态,准确掌握包括建设用地、农用地和未利用地等三大地类及其对应的二级地类数据。在“三调”过程中,聘请熟悉安化实情的技术单位,按实调查,如实登记,留有余地(耕地数量只减不增,建设用地只增不减),为加强耕地保护与开发、规划编制、农村集体经济清产核资、存量土地开发利用等工作奠定良好基础,为助推安化乡村振兴提供基础保障。

2.加大执法力度,强化宅基地规范化管理。一是严格执法监察。国土部门要加强违法形势分析和研判,注意了解掌握各类项目动态,提前介入、主动服务,保障合理的国土资源需求,最大限度地从源头上防止产生违法问题;对群众举报、媒体反映、遥感监测、执法巡查等发现的违法线索,要及时核查;对发现的违法问题,要采取责令停止或限期改正等措施,及时制止,符合立案条件的,应当依法立案查处。要将违法占用耕地特别是基本农田、用地和勘查开采活动中破坏生态环境、土地征收中损害群众权益等严重的国土资源违法问题作为执法查处重点,严肃查处。二是实行全面监控。建立村级宅基地信息管理中心,依托空间数字化技术对规划、地类进行精准核对,实现对村庄监控全覆盖,提高空间布局决策科学化。三是提高报批效率。实现网上审批,通过实行家庭全员实名制,有效杜绝“一户多宅”等现象。四是下放审批权限。将审批权限下放到镇一级,对村民申请材料、用地情况进行预审查。五是建立科学地价体系。编制农村集体土地(宅基地)基准地价,为宅基地抵押、流转、有偿使用提供价值评估及重要参考依据。

3.发挥村规民约自治规范作用。随着“三权分置”的有效推进,需要村民通过自治手段解决的历史遗留问题和发展决策问题不少,一些历史积累问题的化解,村集体、农户及流转受让方之间利益的平衡,乡村振兴重大事务的决策等,都需要村民自治结构的完善和自治能力的提升。对于土地撂荒的农户,是否可以通过村规民约的形式约定,只能由土地流转受让方享受粮食直补,让农业补贴补田而不是补人。对于宅基地的管理,是否可以充分发挥村规民约的作用,达到有效有序有偿利用的目的。

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