政协民主评议效益评估及提升
                                                                       李文斌

        民主评议是人民政协实施民主监督具体和常态的工作形式。政协常委会每年要选择一个单位（部门）作为评议对象，进行民主评议。它运用调查分析、批评、建议等方式，对评议对象的整体工作进行评价，剖析工作中存在的问题和不足，提出建议和改进措施，促使改进工作作风，提高工作效能。评议对象一般为具有国家司法、行政管理权的司法机关和行政机关。其基本工作步骤为：听取评议对象的工作情况汇报，明确工作职责，了解履职情况；组织政协委员调查走访，收集社会评价、意见和建议；调查组形成综合发言材料，常委会组织综合评议；评议对象对照评议提出的问题、批评、建议进行工作整改；评议对象工作整改情况和效果反馈。
本文试图从现实效益和理性预测之角度，评估人民政协民主评议工作的实践效益，分析阻碍效益发挥的原因，探索提升效益的途径，求教于各位同仁。
        一、民主评议的意义评估  
        任何制度或工作形式的存在和运用，都有它最终的目的性，即它的实践意义。民主评议亦不例外，简略分析，民主评议具有以下三方面的意义。
        民主评议是民主监督的具体形式之一 。民主监督是人民政协的基本职能，人民政协在工作实践中，逐步形成了以下几种有效的民主监督形式：（1）民主评议。政协组织有选择地对党委、政府或司法部门，通过现场调研、走访座谈、听取汇报，广泛收集社情民意，对评议对象进行面对面的工作评议，提出批评和建议。民主评议的结果以政协组织的名义送达于党委、人大、政府或被评议对象的上级主管部门，作为对被评对象的工作及其工作人员进行考核评价的重要参考，使人民政协民主监督寓于党委的低级监督和部门的工作监督之中。（2）提案跟踪办理。提案是委员对社会热点、民生问题和党政机关工作作风、工作效率关注、分析、批评和建议上达的重要方式，提案的办理过程，就是人民政协对涉案对象的工作监督过程。（3）委员受聘监督。政协委员接受有关部门的聘请，担任特约监察员、执法监督员、行风监督员等，参与廉政、执法、纠风等专项检查活动，对有关部门执行党的路线、方针、政策、勤政廉政、行风建设等工作进行监督、评议、提出意见、建议和批评。
        由此可见，民主评议是人民政协实施民主监督的重要形式之一。
        民主评议是促进被评对象工作的有效手段 民主评议最初的目标设定，就是探索机制、发现和解决问题、提出批评和建议，促进被评对象的工作改进。人民政协具有鲜明的民主性、团结性特征，地位超脱，不受官场“潜规则”约束，政协委员非官“草根”身份，不受利益困扰，且人民政协组织内能人汇集，分布各个阶层，广泛接触群众，发现问题敏锐，解决问题建议精辟，被评对象接受评议建议，对照评议建议认真整改工作，决策程序会更民主、更科学、更符合工作实际和民众需求，必然促进其工作良性发展。
        民主评议是密切党群关系的重要载体 党的十七大提出了“公民有序的政治参与”的执政理念，问政于民、问计于民、问需于民。我国是个公民群体庞大的国家，利益诉求不尽相同，且公民素质参差不齐，参政能力和政治参与热情不一，公民参与国家管理不能实行单一模式，也不能实行全员参与方式，必须要有特别的、多渠道的机制作保障，实现多角度、多渠道表达利益诉求，参与国家管理：党的代表大会制度和人民代表大会制度，是运用选举民主参与国家管理，政治协商制度是运用协商民主方式影响和监督国家管理。民主评议是政治协商制度中公民有序参与国家管理的重要机制。人民政协组织民主评议，倾听群众对掌握和行使国家管理权的机关的意见和建议及合理诉求，将意见和建议通过政协组织传达给执政者，就其实质而言，是为民意表达开创的一条通道、为民智上达构筑的一条渠道、为民怨表达搭建的一个平台，成为党、政府联系群众的一座永久坚实通达的桥梁。
        二、民主评议的效益评估
        无论是哲学原理（行为和结果），还是经济学原理（投入和收益）表明，实施某一行为必然要追求某种结果。人民政协组织民主评议，其目的是通过评议行为，总结被评对象的工作成绩，查找工作不足，提出改进建议，激励、鞭策工作循良性轨道发展。
        收获被评对象的工作改进，就是民主评议的社会效益。从理论上预测，人民政协的民主评议至少有以下方面的社会效益：一是影响执政决策。人民政协民主评议是通过大量调查研究，在广泛收集民众意见的基础上进行的，意见代表民意，建议表达民智，民怨反映民情，不能不为执政者重视和利用。如被评对象是党委、政府中心工作、重大民生问题的承担者，或者是重要的行政管理部门，在评议中反映出的问题、民众意见及解决对策和建议，传达给执政者，势必引起执政者的高度关注，执政者就会做出政策调整，使政策实施符合民意、民情，平民怨；如果是人为因素影响的行政效果，决策者在评议批评意见的压力下，就会对被评对象进行行政问责，并有可能通过人事调整，遏制行政不作为，提高行政效率。二是帮助改进被评对象的工作。认识的局限性，身在庐山不知庐山真面貌，自身总结成绩容易，发现问题相对困难，即便发现了问题，要自行手术解决问题更是难上加难。人民政协组织的民主评议，在广泛调查研究的基础上，发现问题，还重在分析问题产生的根源，提出切实可行的改进建议，然后运用人民政协的组织行为监督其进行工作改进，运用人民政协的组织影响力，促成权力监督，促进被评对象的工作改进；三是净化履职品行，约束不良行为。被评对象承担的工作职责和职能，是由其工作人员负责实施和完成的，评议实际上是对工作人员履职态度、品行和效率的评价，评议评价涉及到的个体工作人员，勤政廉洁社会反映好的，通过人民政协组织的上达，可能为权力机关重用，社会反响差的个体自然可有能被弃用，披砂沥金，优胜劣汰，监督行政个体的履职品行自在其中。
        基于政协组织在国家权力构架中的特殊性：政协机关领导甚至大部分政协委员是党的干部身份，享受国家工作人员政治（行政级别）和经济（按行政级别确定工资收入）待遇，高层政协主席甚至进入决策层，基层政协主席大多是原行政官员转任，过去储存的政治资源和个人影响力也多少能影响执政决策者。但人民政协毕竟不是国家权力机关，没有宪法意义上的国家和行政管理权，由此表现在工作方式上只能是民主协商，在权力制衡上只能是民主建议。在协商和建议的接受实施上，有被动和主动区分，接受者为主动，建议者为被动，建议被接受并认真实施了才能产生效益，不接受就徒劳无功，而且建议不被接受，人民政协没有相应机制和相关权力监督和制约应该接受者，同时，由于采纳实施建议存在认识转变和实施展开过程，建议的社会效益也会有折可打。行政权力行使的法定性和强制性，建议采纳的非主动性特征，决定了人民政协民主评议的效益存在不确定性。因此，在政协开展评议工作的实践中，表现出的现实效益是：一是对决策影响力小。人民政协的性质和在国家机构中的地位，决定了人民政协的民主协商和参政议政不是决策者的当然依据，作为政协工作机制之一的民主评议的评判结果也当然不是决策依据，决策者调整政策和管理方式，不一定以政协评议发现的问题为依据，对被评议对象的工作评价不一定以政协的评议结论为参考，对被评对象领导人的评价、提拔、任用不一定以政协评议结果为标准。人民政协的评议结果不是决策者必须参考的当然标准，只是或然标准；二是考评对象改进工作效益低。某基层政协曾经对银信部门进行了民主评议，发现辖区内银信部门存贷差对中小企业发展产生严重影响，并提出了改进建议，但该问题至今未得到解决，政协对此状况无能为力；三是对行政人品行净化度弱，因为对被评议对象工作业绩考核，以及与工作业绩直接关联的业绩创造者的评价、提拔、任用的影响存在或然性，故对行政品行的净化作用低微。
        人民政协民主评议的效益实现，人民政协组织自身没有权力加以制约，因此也不存在强制性，它完全取决于人民政协的建议对执政者需要和有用程度。有利于执政，可能被采用，不利于执政，尽管是良策，也可能弃之一旁；取决于被评对象的重视程度。政协与被评对象没有行政意义上的管理和被管理的隶属关系，只要评议结果不影响被评对象的管理者对它的评价，只要评议的结果不直接关系被评对象的业绩考评，不影响被评对象行政责任人的政绩，评议效益就会大打折扣，敷衍评议就有可能发生，往往是积极应对，小心应付——态度上积极接受评议，汇报谦虚，接待调查热情，接受评议表态诚恳，但整改上走形式：研究一个整改方案，办公室撰写好一个整改反馈汇报材料，政协和被评对象就共同完成了一次例行的民主评议工作。更坏的影响在民主评议被应付时，评议还会产生负面效益——政协组织的批评、建议尚不能对被评对象产生影响，在对待群众批评和建议时，更可置若罔闻。
        政协组织民主评议投入着政协极大的工作精力和热情，由于评议结果采纳的被动性和非强制性，投入和所要实现的效益严重不相适应，如不加以改进，民主评议这一有效工作机制就有丧失它存在基础的危险。
         三、民主评议效益的提升途径
        制度和工作机制的生命力，在于制度和工作机制能实现它预设的目的，相反，则制度和工作机制形同虚设。 
        民主评议既是人民政协民主监督具体、有效的方式，也是人民政协的一项常态工作制度，民主评议如不能影响执政决策，不能促使被评对象改进工作，将成为一种徒具形式的民主。
        人民政协的民主监督权是宪法权力，是为宪法和政协章程所认可的，民主评议是政协民主监督广为应用的一种具体形式，是具有理论依据和法律基础的，它存在的合理性不容置疑，因此，不能因为它在现实中收获着尚不理想的效益，就否定它存在的价值，所要解决的是如何提升它的效益，收获更大的社会效益。
         对象确定讲策略  民主评议对象的确定，人民政协有自主选择权，没有一定规定可循，但为了使评议能得到党委、政府重视，形成社会反响，收获评议社会效益，对象确定要有策略性：一是要围绕党委、政府社会、经济的中心工作来确定被评议对象，这样评议发现的问题就容易被重视，提出的建议措施就容易被党委、政府采纳，评议工作就有成就感；二是围绕解决民生问题的承担者或行政权力大小确定被评议对象，评议就会形成社会反响，党委、政府不得不重视和采纳评议建议；三是选择主动申请评议者确定对象，主动行为是有准备的行为，被动行为是无准备的行为，主动行为在配合评议、接受评议批评意见、采纳评议建议、整改工作上都带有主动性，被动行为则尚有个认识和接受过程，在认识尚没有达到一定高度，行动上就不能与评议行为协调一致，形成互动，甚至发生抵触。有些单位（部门）领导为开创工作新局面，希望借助外力，查找单位存在的问题进行整改，政协的民主评议是个很有权威性平台，主动申请进行民主评议的，政协应优先确定，其评议结果自然会得到很好利用。
        评议内容有深度  民主评议固然要查找被评对象工作中存在的不足之处，提出批评、建议。批要批到点子上，要组织专门、专业人员进行评议调查，使被评议批评有针对性，建议有操作性，让评议对象有刺痛感和期望；民主评议也固然要分析被评对象存在问题的根源，把握病根，但民主评议不能停留在此，民主评议要开具合理的治疗处方，诊治病症，所以，民主评议的精彩部分在批评，精华部分在建议。建议的可操作和实施性，被评对象对照建议抓管理，决策者对照建议调政策，评议的社会效益就会凸显。
        评议行为须公开  政协的民主评议，尚处于半公开状态，囿于人民政协组织内部和被评议对象，评议的社会反响和影响力受到局限。要使评议起到促进工作之目的，要将评议升华为权力监督、张扬为舆论监督。即要用主席参阅件的形式将评议结果和建议上达于党委、政府和法律监督机构的主要领导，将民主监督升华为党委权力监督、政府行政监督、权力机关的法律监督，运用党委的人事管理权，政府的行政问责权，法律机关的法律追究权，督促被评对象重视和采纳评议意见和建议，改进工作。同时，评议要向社会公开，变评议者与被评议者面对面，为评议者与被评议者、被评议者的管理者、社会各阶层的多方面对面，充分利用民众的知情权，媒体的传播宽度，对党委、政府和被评对象采纳评议建议形成强大的舆论压力，确保评议效果。
        整改行为要跟踪  民主评议后的整改，不能任被评对象自行进行。自觉行为是理性行为，需要高度的政治和道德修养保障，修正错误的自觉行为，基于对错误的认知程度和接受度的局限，效果是有限的，需要他律行为督促。现行评议后的整改没有实效性，在于放任于被评对象的自觉和自律行为，被评对象制订一个整改计划，提出一个整改效果报告，就完成对民主评议行为的回应和答复，应付性大于实际行动，评议所期望的效益其实没有得到实现。其实在民主评议工作中，整改行为，重于评议过程，评议是手段，整改是目的。政协一是要全程整改参与，甚至派员参与指导整改，监督整改行为，无论是整改计划制订，到整改行为实施，到存在问题的纠正，问题的责任追究，都要直接参与。同时，还可以邀请提出批评意见的社会人士参与监督整改；二是要建立整改跟踪回访制度，要对照被评对象的整改总结，进行问题回访。人民政协的民主评议过程和评议结果可以不直接影响被评对象的工作业绩评价，这符合评议机制的价值取向，因为它最初确定的出发点是帮助被评对象发现问题，提出建议，改进工作，提高工作效率和效能，但对消极应付评议，特别是对有效建议的不采纳、使工作没有改进的行为，应视为行政不作为行为，人民政协组织要将对接受民主评议态度、采纳建议和工作整改的效果上升至权力监督，通过积极的政治协商、民主建言，启动有权部门的权力监督和职责监督，影响被评对象的业绩考核、被评对象主要负责人的政绩评价和提拔任用，实现评议的社会效益。
参考文献
1、中国人民政治协商会议章程
2、湖南省人民政协理论研究论文集（2009、1月编印） 269页